国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》 明确2026—2030年能源转型与低碳发展路径

2026年7月9日，国务院正式印发《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》）。作为我国落实2030年前碳达峰目标的最后一个五年行动纲领，《行动方案》明确“十五五”时期（2026—2030年）是实现碳达峰的关键期与攻坚期，围绕能源结构转型、重点行业减排、制度机制创新三大维度作出系统部署，旨在为如期实现碳达峰目标及后续碳中和远景夯实基础。

《行动方案》以目标量化、路径具体、责任压实为基本原则，构建绿色低碳转型的行动框架。其核心思路可概括为“替代”存量与“扩张”增量并举：一方面有序压减高碳能源和高排放产能，另一方面加快清洁能源、绿色技术与低碳制度的规模化发展。

一、能源结构转型：压减化石能源消费，扩大非化石能源供给

《行动方案》提出稳步实现煤炭和石油消费达峰，锁定传统化石能源消费增长空间。同步锚定两项约束性指标：到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%；非化石能源消费占比达到25%。该目标与《“十五五”规划纲要》中绿色低碳相关约束性指标一致。

为推进能源结构调整优化，《行动方案》部署四项重点任务：一是大力推进非化石能源开发；二是加快提升电力系统新能源消纳能力；三是深入推进煤炭消费清洁替代；四是持续优化油气消费结构。上述任务既通过扩大清洁能源供给实现“增量扩张”，又通过清洁替代与能效提升推动化石能源“存量替代”。

针对新能源电力消纳与煤炭消费替代两大结构性难题，《行动方案》分别部署省间电力互济工程和煤炭消费清洁替代工程。前者着力打通新能源外送通道，缓解能源资源富集区与用电负荷中心逆向分布矛盾；后者以电气化、清洁化改造为抓手，推动煤炭由主体能源向保障性、支撑性、调节性能源转变。

《行动方案》提出虚拟电厂调节能力达5000万千瓦以上的目标。该目标延续自2025年4月国家发展改革委等部门发布的《关于加快推进虚拟电厂发展的指导意见》，该意见已明确2027年全国虚拟电厂调节能力阶段性目标为2000万千瓦。同时，《行动方案》鼓励发展绿电直供模式，支持零碳园区、零碳工厂及工业企业开展绿电直连，拓宽绿色电力消纳渠道。

二、重点行业与领域：推动传统产业低碳改造，培育新兴绿色产业

在产业绿色化、低碳化方面，《行动方案》统筹推进传统产业“替代”与新兴产业“扩张”。一方面，推动钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、石化化工等高耗能行业实施节能降碳改造，依法淘汰落后低效产能和工艺设备；另一方面，加快培育氢能、绿色燃料、碳管理服务、数智低碳技术等新兴产业。

《行动方案》明确高标准推进零碳园区和零碳工厂建设，并将算力设施绿色低碳转型纳入重点领域。据国家能源局统计，2025年全国算力中心总用电量达1700亿千瓦时；“十五五”期间年均新增用电量预计超1000亿千瓦时，2030年预计达8000亿千瓦时，约占全社会用电量的6%。对此，《行动方案》提出“算力设施与可再生能源协同”路径：新建算力设施原则上以非化石能源电力为主；对未达标设施实施改造，有序淘汰落后低效设备。

在建筑领域，《行动方案》要求城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，推进建筑光伏一体化应用，并重点实施低碳零碳供热制冷工程与绿色照明工程。供热制冷与照明是建筑运行碳排放的主要环节，相关工程旨在推动建筑用能结构深度调整。

在交通运输领域，《行动方案》部署零碳运输走廊建设，聚焦货运量大的国家高速公路和普通国道，建设零碳公路运输通道；同步推进零碳水运通道建设。针对公路货运清洁能源补给设施不足、新能源重卡规模化应用不充分等问题，提出淘汰老旧作业车辆及非道路移动机械等“替代”措施，并支持新能源重卡规模化应用，完善充换电、绿色氢/氨/醇加注等补能设施等“扩张”措施。水运方面，鼓励发展电动、液化天然气（LNG）、生物柴油、绿色甲醇等多元动力船舶，体现多能互补、有序替代的务实路径。

此外，《行动方案》还部署公共机构节能降碳、生态系统碳汇能力巩固提升等任务，形成多领域协同发力的绿色低碳转型格局。

三、制度机制建设：完善既有体系，构建新型机制

在制度支撑方面，《行动方案》强调对现行法规标准和制度体系的修订、完善与健全（“替代”），包括修订《节约能源法》《可再生能源法》《公共机构节能条例》等法律法规；完善碳达峰碳中和标准体系、绿色金融标准与信息披露要求、价格政策；健全温室气体排放因子更新制度、国家及省级地区碳排放年报制度、中长期绿证与绿电交易制度等。

同时，《行动方案》提出建立一批新型制度机制（“扩张”），包括统一规范的产品碳标识认证制度、重要数据动态监测预警制度、发电侧可靠容量补偿机制、反映调节能力的需求响应价格机制等；并建设国家碳排放数据综合管理系统、碳足迹背景数据库等基础设施。

其中，国家碳排放数据综合管理系统旨在打通能源、工业、交通、建筑等多领域数据壁垒，提升碳排放数据的时效性与准确性；国家温室气体排放因子数据库则致力于提升碳排放核算的本土化精度，减少对国际通用因子的依赖。

组织实施：压实责任、全民参与、深化合作

《行动方案》构建政府、社会、国际三个层面的组织实施体系。政府层面，以《碳达峰碳中和综合评价考核办法》为关键抓手，要求各省级行政区制定本地区“十五五”碳达峰行动方案，考核结果与干部选拔任用挂钩，形成自上而下的责任传导机制；社会层面，开展绿色低碳全民行动，引导公众与企业将绿色转型融入日常；国际层面，在既有联合国气候变化框架公约（UNFCCC）、二十国集团（G20）等多边机制基础上，拓展绿色投资、绿色贸易、“一带一路”绿色发展合作等维度，构建开放共赢的绿色国际合作网络。

通过上述协同路径，《行动方案》旨在为2030年前如期实现碳达峰目标提供坚实的组织实施保障。