国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》 明确2026—2030年降碳路径与刚性约束目标

2026年7月，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号），作为指导2026—2030年全国碳达峰工作的顶层政策文件。“十五五”时期（2026—2030年）被明确为我国实现2030年前碳达峰目标的关键期与攻坚期。

方案坚持统筹能源安全、经济发展与绿色转型，以能源绿色低碳转型为核心抓手，强调“先立后破、稳妥有序”，反对运动式减碳，要求在保障国家能源安全底线前提下，稳步推进化石能源消费压减与清洁能源规模扩张。方案围绕“稳妥达峰、能源转型、产业低碳、全域降碳、制度兜底”五大板块，系统部署降碳任务，构建涵盖目标设定、领域行动、制度保障、责任落实与工程支撑的完整政策体系。

一、两项刚性约束性指标明确2030年底线要求

方案确立两项2030年必须完成的约束性指标，作为所有降碳工作的核心基准：

1. 单位GDP二氧化碳排放较2025年下降17%。相较“十四五”时期，该目标实施难度加大，主要因经济总量基数抬升、易减排空间收窄。方案要求逐年分解任务，2026年作为“十五五”开局之年，需实现降幅约3.8%。

2. 非化石能源消费占比提升至25%。涵盖风电、光伏、水电、核电等清洁能源在一次能源消费中的比重，旨在系统性优化以煤炭为主的能源结构。

最终目标为确保全国碳排放总量于2030年前如期达峰，为后续碳中和进程奠定基础。

二、五大重点任务系统部署降碳路径

（一）优化能源结构：降碳第一主战场

坚持“风光核水扩容、煤炭清洁替代、新能源高效消纳、油气提质增效”主线：

多能并举发展非化石能源。规模化推进陆上及海上风电、集中式与分布式光伏建设；稳妥开展核电新建与扩容；深挖水电开发潜力。

破解新能源并网瓶颈。完善跨省跨区电力互济通道，配套建设新型储能及抽水蓄能设施，提升电网对风电、光伏的消纳能力，着力减少弃风弃光现象。

有序压减煤炭消费。在大气污染重点区域严格控制煤炭消费总量；新建耗煤项目须实行煤炭减量或等量替代；推进煤电灵活性改造与清洁高效利用；不再无序新增煤电装机。

优化油气结构。将天然气作为过渡性清洁能源适度发展；严控成品油低效消费；推动交通、工业等领域油气替代进程。

（二）推动产业低碳化改造

聚焦高耗能传统产业与新兴数字产业双向转型：

六大高耗能行业深度节能降碳。针对钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸等重点行业，实施能效对标与技术升级。

建设零碳载体。分批推进国家级、省级零碳工厂与零碳产业园区建设，树立绿色制造标杆。

推动数字算力低碳化。引导数据中心、人工智能算力中心等高载能数字基础设施提升绿电使用比例与能效水平。

发展循环经济。完善再生资源回收体系，提升工业固废综合利用水平与循环用水效率，从源头降低资源消耗与碳排放强度。

（三）推进民生重点领域全域降碳

生态系统增汇。巩固森林、湿地、草原等自然生态系统碳汇能力；实施国土绿化与生态修复工程，增强自然碳汇对人为排放的抵消作用。

公共机构率先示范。党政机关、事业单位优先采购节能设备，提高绿电使用比例，发挥公共部门表率作用。

（四）健全市场化、法治化支撑体系

构建以市场机制为主导的制度框架，避免行政命令“一刀切”：

统一碳排放核算标准。依托《生态环境法典》，建立全国统一的碳排放统计核算方法，推进重点产品碳足迹核算与碳标签认证制度。

扩大全国碳市场覆盖范围。逐步将建材、有色金属、化工等高耗能行业纳入碳排放权交易体系，通过配额分配与交易机制引导企业自主减排。

强化财税金融支持。设立绿色低碳发展专项资金；完善绿色信贷、绿色债券、碳减排支持工具；对节能技术改造、绿电消费给予财政补贴与贴息；优化峰谷电价、阶梯电价等价格杠杆机制。

加快低碳技术研发攻关。重点布局碳捕集利用与封存（CCUS）、先进储能、绿氢制储运、低碳工业材料等关键核心技术研发与示范应用。

（五）压实责任与凝聚社会合力

实施分级考核问责。建立碳达峰碳中和综合评价考核机制，将降碳指标分解至省级及地市级行政单位，纳入地方政府政绩考核；对碳排放增速过快地区实施预警与管控。

倡导全民绿色行动。引导公众践行绿色出行、节约用电、简约适度消费等低碳生活方式。

稳妥开展国际合作。积极参与全球气候治理，推动低碳技术引进与绿色标准输出，支持我国新能源装备与绿色产业“走出去”。

三、四项核心原则贯穿政策实施全过程

先立后破。坚持清洁能源供应能力、储能调节能力与电网承载能力具备后，再稳妥退出落后煤电、压减煤炭消费，严禁在能源保供能力不足情况下贸然关停支撑性电源。

统筹发展与减排。降碳工作兼顾实体经济运行、中小企业生存与产业链供应链安全稳定，避免“一刀切”式关停或限产。

强度管控为主、总量管控为辅。“十五五”阶段以单位GDP二氧化碳排放强度为首要考核指标，为达峰后转向总量控制积累经验、夯实基础。

财政金融协同发力。发挥财政资金引导作用，撬动社会资本投向新能源开发、节能改造与零碳项目建设，提升绿色投资乘数效应。

四、六大重点专项工程强化政策落地支撑

方案配套设置六大落地抓手型工程：

• 传统重点行业节能降碳改造工程

• 风光储新能源基地建设工程

• 零碳园区与零碳工厂创建工程

• 城乡建筑绿色节能改造工程

• 交通运输电气化替代工程

• 生态碳汇巩固提升工程

五、政策意义：衔接“双碳”战略与高质量发展

本方案是落实“双碳”战略顶层设计的关键五年实施路径，将宏观目标细化为可操作、可考核、可追溯的具体举措。

一方面，通过倒逼高耗能行业技术升级与产能优化，助力化解结构性过剩与地方债务压力；另一方面，将带动新能源、新型储能、绿色基建等领域形成万亿级投资规模，培育绿色低碳新质生产力，兼具生态治理与稳增长、调结构双重政策功能。